Hochschulbildung in öffentlicher Verantwortung – Erklärungsversuche für die Stabilität des deutschen Systems

Abstract

In Germany, higher education is traditionally a public service and therefore publicly funded and provided by public higher education institutions. Although major reforms started more than a decade ago, this basic feature has not changed. The article tries to explore why the German higher education system remains public. It starts from an economic viewpoint. In economic theory it is argued that public funding and provision of higher education is not as efficient as the private funding and provision. Taking this into consideration, a public higher education system has to be founded on other than economic reasons. Two approaches from interdisciplinary higher education research can help to understand where the tradition of the public provision and funding in the German system is rooted and why it has proofed stable so far.

 

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Akademische Bildung zwischen gesellschaftlicher Verantwortung und privater Investition

Seit den späten 1990er Jahren ist eine verstärkte Reformtätigkeit im deutschen Hochschulsystem zu beobachten, die begleitet ist durch den europäischen Bologna-Prozess und dessen Implementation in den nationalen Systemen. Im Gegensatz zu anderen staatlichen und staatsnahen Aufgabenbereichen wie der Telekommunikation oder der Stromversorgung erfolgten im Hochschulsystem aber keine umfangreichen Privatisierungen. Das deutsche Hochschulsystem ist nach wie vor dominiert durch öffentliche, staatlich finanzierte Hochschulen, laut Hochschulkompass der Hochschulrektorenkonferenz existieren fast 240 staatliche Universitäten, Fachhochschulen sowie Kunst- und Musikhochschulen (Stand: 31.01.13). Im Wintersemester (WS) 2011/12 waren mehr als 93% der insgesamt 2.380.974 Studierenden an diesen Hochschulen eingeschrieben. An den gut 150 privaten und kirchlichen Hochschulen studierten hingegen im gleichen Zeitraum nur gut alsrund 6% aller Studierenden in Deutschland (vgl. Statistisches Bundesamt 2012). Während die Stabilität der öffentlichen Bereitstellung und Finanzierung empirisch nachgezeichnet werden kann, sind Begründungen dafür in der sozialwissenschaftlichen Forschung bisher selten systematisch im Zusammenhang diskutiert worden (vgl. aber Kupfer 2004). Das amerikanische System mit seinen renommierten privaten Universitäten und flächendeckenden Studiengebühren zeigt, dass die ausschließlich öffentliche Bereitstellung und Finanzierung für erfolgreiche Hochschulpolitik nicht zwingend sind (vgl. Sackmann 2004, 76-83; Braun 2001, 250f.). Im vorliegenden Beitrag wird daher der Frage nachgegangen, warum sich die öffentliche Verantwortung für eine der zentralen hochschulischen Leistungen, die akademische Bildung, in Deutschland als so stabil erweist. Dies ist auch deshalb interessant, weil Schlagworte wie Effizienz, Effektivität oder Wettbewerbsfähigkeit nicht nur in der öffentlichen Debatte zum Hochschulsystem Erwähnung finden, sondern seit einigen Jahren auch zentrale Leitbegriffe der Hochschulreformen sind (vgl. König 2011) und durchaus für einen Wandel in diesem Punkt sprechen könnten.

Wissenschaftliche Auseinandersetzungen mit der Frage nach der Bereitstellung und Finanzierung von Hochschulbildung sind ökonomisch dominiert. Es wird nach der ökonomischen Rationalität gefragt. Dabei steht aber nicht a priori fest, ob das Effizienzkriterium ausschließlich an die Leistungen von Hochschulen angelegt wird, oder ob gesamtgesellschaftliche Erwartungen an die Ausbildung von Studierenden berücksichtigt werden. Im ersten Fall liegt der Fokus auf den Studierenden, welche als Kundinnen und Kunden der Hochschulen Bildungsleistungen in einer bestimmten Qualität und Quantität nachfragen und dafür einen bestimmten Preis zahlen. Im zweiten Fall wird auch danach gefragt, welchen Nutzen eine Gesellschaft aus dem Hochschulsystem ziehen kann; u.a. beispielsweise, ob der in einem Staat bestehende Bedarf an Fachkräften über die Qualifikationsprofile und die Anzahl der Absolventinnen und Absolventen gedeckt werden kann. Soll der ökonomische Maßstab der Effizienz die Gestaltung eines Hochschulsystems leiten, muss folglich auch entschieden werden, worauf er sich beziehen soll. Daher müssen Argumente in den Begründungszusammenhang integriert werden, die nicht ökonomisch hergeleitet werden können und denen ein »objektiver« Maßstab wie die Effizienz fehlt. Von Bedeutung sind dabei die in einer Gesellschaft dominierenden Einstellungen und die Frage, wie sie Eingang in politische Entscheidungsprozesse finden.

Vor diesem Hintergrund wird im Folgenden zuerst aufgezeigt, welche ökonomischen Argumente für die Privatisierung der Lehre sprechen würden. Hochschulbildung wird deshalb betrachtet, weil auch ökonomische Theorien Zweifel daran aufkommen lassen, dass ein öffentliches Hochschulsystem nach dem ökonomischen Maßstab der Effizienz besser abschneidet als ein privates. Damit unterscheidet sie sich von der zweiten zentralen Aufgabe von Hochschulen, der (Grundlagen-)Forschung, deren öffentliche Bereitstellung und Finanzierung ökonomisch eindeutig begründet werden kann (vgl. Hüfner 2003; Häuser 1983). Daher soll in einem weiteren Schritt nach Erklärungen dafür gesucht werden, warum Hochschulbildung im deutschen Hochschulsystem öffentlich bereitgestellt und finanziert wird, obwohl aus Effizienzgesichtspunkten gute Gründe dafür sprechen, dass dem Marktmechanismus eine größere Rolle eingeräumt wird. Zuerst wird eine in der interdisziplinären sozialwissenschaftlichen Hochschulforschung prominente Strömung betrachtet, nach der Hochschulsysteme über die vergleichende Charakterisierung der Steuerungs- und Koordinationsmechanismen typisiert werden. Dieser Ansatz ermöglicht es, den Wandel von Hochschulsystemen zu erfassen, berücksichtigt aber nicht, welche politischen Entscheidungen Reformen vorausgehen. Im zweiten präsentierten Ansatz wird an dieser Schnittstelle angesetzt. Es werden die zentralen Strömungen der hochschulpolitischen Debatte in Deutschland aufgezeigt und zu parteipolitischen Positionen in Relation gesetzt. Die abschließende Diskussion der beiden Ansätze macht auch deutlich, dass bisher kein Weg gefunden wurde, die Diskrepanz zwischen ökonomischen Erkenntnissen und normativen Anforderungen an die Bereitstellung und Finanzierung von Hochschulbildung vollständig zu erklären.

Öffentliche Hochschulbildung: Ökonomische Argumente

Am Markt werden in der Regel Privatgüter bereitgestellt. Anbieter und Nachfrager treten in Austausch, ein Gut wird verkauft, wenn es in Qualität und Preis den Vorstellungen der Nachfrager entspricht. Mit einem Kaufvertrag erwirbt der Käufer oder die Käuferin das ausschließliche Nutzungsrecht. Privatgüter zeichnen sich entsprechend durch Ausschließbarkeit aber auch durch Teilbarkeit und Rivalität im Nutzen aus. Im Fall von Hochschulbildung heißt Ausschließbarkeit z.B., dass Hochschulen formale Zugangsvoraussetzungen für die Aufnahme eines Studiums festlegen. Studienbewerberinnen und -bewerber müssen in Deutschland eine Hochschulzugangsberechtigung (in der Regel das Abitur) nachweisen können und zunehmend gibt es lokale Aufnahmeverfahren, in denen die Studien-eignung geprüft wird (vgl. Tarazona 2006; Täger 2010). Diese Praxis zeigt auch, dass Hochschulbildung »teilbar« ist. Es werden einzelne Studienplätze vergeben und den Studierenden werden jeweils studiengangsspezifische Inhalte vermittelt. Durch quantitative Beschränkungen des Hochschulzugangs sollen gute Studienbedingungen gesichert werden, denn es liegt auch Rivalität im Nutzen vor. Beispielsweise sind an Hochschulen Arbeits- und Übungsräume für die Studierenden nur in begrenztem Umfang vorhanden und die personelle Ausstattung von Hochschulen stößt bei einer hohen Zahl von Studierenden an ihre Grenzen (vgl. Häuser 1983, 22f.). Da Hochschulbildung Eigenschaften eines Privatgutes trägt, spricht die ökonomische Betrachtung für die private Bereitstellung und Finanzierung. Dass dies in der Praxis möglich ist, zeigt das Beispiel privater, über Studiengebühren finanzierter Hochschulen. Trotzdem werden auch in der ökonomischen Literatur Probleme gesehen, die dazu führen können, dass der Marktmechanismus sein Potential nicht voll entfalten kann. Marktversagen kann auftreten, wenn die bereitzustellenden Leistungen charakteristische Eigenschaften öffentlicher Güter besitzen, externe Effekte auftreten, bei der Bereitstellung eines Gutes Informationsprobleme bestehen oder natürliche Monopole vorliegen und wenn den daraus resultierenden Effizienzverlusten bei der Leistungserstellung nicht unmittelbar am Markt entgegengewirkt werden kann (vgl. Kupferschmidt / Wigger 2006; Hüfner 2003; Häuser 1983).

Während Hochschulbildung als privates Gut charakterisiert wird, fällt die Beurteilung von externen Effekten, Informationsproblemen und der Gefahr der Monopolbildung in der Literatur weniger eindeutig aus. Wirkt sich der Erwerb eines Gutes durch eine Person indirekt auch auf Personen aus, die an der Transaktion nicht unmittelbar beteiligt sind, wird von externen Effekten gesprochen. Diese können positiv oder negativ ausfallen und sollten aus ökonomischer Sicht ausgeglichen werden, damit das Gut in der gewünschten Menge zu kostendeckenden Preisen bereitgestellt wird. Denn im Fall von negativen externen Effekten können Käuferinnen und Käufer einen Teil der finanziellen Belastungen auf andere abwälzen und somit für einen bestimmten Preis größere Mengen eines Gutes erwerben, als kostendeckend möglich wäre. Negative externe Effekte werden im Zusammenhang mit Hochschulbildung nicht erwartet und in der ökonomischen Literatur nicht diskutiert. Im Gegensatz zu negativen externen Effekten besteht bei positiven externen Effekten die Gefahr, dass Nachfrager ein Gut nicht oder in geringerem als dem – gesamtgesellschaftlich – gewünschten Umfang erwerben, weil andere aus dem Kauf einen Nutzen ziehen, für den sie nicht bezahlen müssen. Im Fall der Hochschulbildung wird auf der einen Seite argumentiert, dass von ihrer Bereitstellung positive externe Effekte ausgehen; z.B. indem akademische Fachkräfte ausgebildet werden, die die Innovationsfähigkeit von Unternehmen und gesamten Standorten stärken können. Dieser gesamtgesellschaftliche Nutzen spricht für eine öffentliche Gegenfinanzierung von Hochschulbildung, damit die private Nachfrage im gewünschten Umfang realisiert wird und potentielle Studierende nicht durch hohe Kosten vom Studium abgeschreckt werden (vgl. Kohlrausch / Leuze 2007, 198). Auf der anderen Seite wird entgegnet, dass die privaten Erträge eines Studiums höher zu gewichten sind als die gesamtgesellschaftlichen Erträge. Mit Studienabschluss kann beispielsweise in der Regel ein höheres Gehalt erzielt werden als ohne und auch das Risiko eines Arbeitsplatzverlusts ist normalerweise niedriger (vgl. Schmidtchen / Kirstein 2005; Kupferschmidt / Wigger 2006). Daher wird argumentiert, dass es nicht gerechtfertigt ist, wenn Gesellschaftsmitglieder, die nicht studieren, Kosten tragen müssen, von denen sie keinen unmittelbaren Nutzen haben. Die ökonomische Theorie folgt aktuell der zweiten Lesart, so dass von positiven externen Effekten nicht auf die Notwendigkeit der öffentlichen Finanzierung von Hochschulbildung geschlossen wird (vgl. ebd., 287f.; Jacobs / Ploeg 2006, 569ff.).

Ein weiteres mögliches Problem in privaten Hochschulsystemen ist der Zugang zu Informationen (vgl. Häuser 1983; Jacobs / Ploeg 2006). Erstens gilt es keineswegs als trivial für potentielle Studierende, kurzfristig alle Informationen zusammenzutragen, die für eine wohlinformierte Entscheidung über die Aufnahme eines Studiums, für einen bestimmten Studiengang oder für eine konkrete Hochschule notwendig sind. Häufig werden Probleme erst während des Studiums sichtbar, weshalb Hochschulbildung auch als Erfahrungsgut bezeichnet wird (vgl. Jongbloed 2003, 125). Daraus wird jedoch nicht geschlossen, dass die öffentliche Bereitstellung von Hochschulbildung per se effizienter ist als die private Bereitstellung. Der Staat kann als Anbieter von Hochschulbildung nicht zwangsläufig besser Informationen zur Verfügung stellen als private Anbieter von Hochschulbildung. Transparenzschaffende und qualitätssichernde Instrumente können durch politische Entscheidungen auch im privaten Hochschulbildungsmarkt eingeführt werden (vgl. Dill 1997, 181ff.). Beispielsweise ist in Deutschland das Akkreditierungswesen nicht nur öffentlichen Hochschulen zugänglich. Auch wenn durch die Akkreditierung von Studiengängen nicht alle Informationsprobleme behoben werden können, setzt die erfolgreiche Akkreditierung die grundlegende Transparenz über »Studiengang, Studienverlauf, Prüfungsanforderungen und Zugangsvoraussetzungen […]« (Akkreditierungsrat 2012, 13) voraus und ermöglicht neben der Bereitstellung dieser Informationen auch die Vergleichbarkeit zwischen verschiedenen Studienangeboten. Doch nicht nur hinsichtlich der tatsächlichen Studieninhalte und -bedingungen liegen Informationsdefizite vor. Das Erfahrungsgut Hochschulbildung stellt nicht nur ein Konsumtionsgut in der Gegenwart, sondern auch eine Investition in die Zukunft dar (vgl. Schmidtchen / Kirstein 2005). Studierenden fehlen verlässliche Informationen über die langfristigen Auswirkungen, die individuellen Bildungsrenditen, ihres Studiums. Im Einzelfall wird sich z.B. erst in der Zukunft erweisen, ob die erworbenen Qualifikationen am Arbeitsmarkt nachgefragt werden und wie hoch das Gehalt ausfällt (vgl. Kupferschmidt / Wigger 2006, 289ff.). Die langfristig auftretenden individuellen Vorteile einer Hochschulausbildung sind zu Studienbeginn daher weder sicher, noch vollständig bekannt. Zudem müssen sie mit zeitnah anfallenden Kosten abgeglichen werden, z.B. mit Einkommensverlusten während des Studiums (vgl. ebd., 294). Vor diesem Hintergrund kann die Entscheidung für oder gegen ein Studium nie auf der Basis vollständiger Informationen über alle gegenwärtigen und zukünftigen Ereignisse getroffen werden. Es bleibt immer eine Entscheidung unter Unsicherheit und ihr Ergebnis wird im Einzelfall vom individuellen Informationsstand und von der individuellen Risikoneigung abhängen. Dieser Aspekt spielt hinsichtlich der Frage nach der öffentlichen oder privaten Ausgestaltung des Hochschulsystems deshalb eine wichtige Rolle, weil in der ökonomischen Literatur argumentiert wird, dass die Summe individueller Bildungsentscheidungen nicht immer den gesamtgesellschaftlichen Bedarf an Akademikerinnen und Akademikern deckt. Der Staat kann der mangelnden Bildungsbeteiligungen im Hochschulsektor jedoch entgegenwirken, indem er das individuelle Risiko der Aufnahme eines Studiums mindert (vgl. ebd. 289ff.; Schmidtchen / Kirstein 2005). In einem öffentlichen System ist die Aufnahme des – kostenlosen – Studiums dann attraktiv, wenn ein Zusammenhang zwischen akademischer Bildung und attraktiven, gut bezahlten Stellen erkennbar ist und z.B. finanzielle Absicherungen für Phasen von Arbeitslosigkeit bestehen.

Bezüglich der Bereitstellung von Hochschulbildung besteht insbesondere aus gesamtgesellschaftlicher Sicht die Gefahr der Monopol- bzw. Oligopolbildung (vgl. Jacobs / Ploeg 2006, 566ff.). Das grundsätzliche Problem ist, dass sich Monopolisten nicht mit konkurrierenden Anbietern messen müssen und auch in oligopolistischen Anbieterstrukturen die Konkurrenz auf wenige Anbieter beschränkt ist. Dies kann sich verzerrend auf die Preisgestaltung und auf die Qualität der angebotenen Leistungen auswirken. Das zentrale Problem im Hochschulbereich besteht in den hohen Investitionen, die bei der Einrichtung einer Hochschule anfallen. Das macht es für Anbieter attraktiv, nur kostengünstige und stark nachgefragte Angebote bereitzustellen (vgl. Jongbloed 2003, 115). Diese Tendenz bestätigen die nach Fächergruppen aufgeschlüsselten Anteile der Studierenden an privaten Hochschulen in Deutschland. Im WS 2011/12 waren an den deutschen Hochschulen in privater und kirchlicher Trägerschaft 63% in den Fachbereichen Rechts-, Wirtschafts- und Sozialwissenschaften eingeschrieben (vgl. Statistisches Bundesamt 2012, 55). Für Studieninteressierte mag das solange unproblematisch sein, wie sie einen ihren Neigungen entsprechenden Studiengang belegen können. Aus gesamtgesellschaftlicher Perspektive besteht jedoch ein Problem, wenn Fächergruppen wegfallen, an denen Bedarf besteht. Diese Gefahr besteht zum einen im gesamten Spektrum der naturwissenschaftlichen Fächer aber auch für Studiengänge in der Medizin, den Ingenieur- und Lebenswissenschaften. Zum anderen sind auch weniger stark nachgefragte und aus diesem Grund möglicherweise unrentable Fächer in ihrer Existenz bedroht. Dies betrifft in erster Linie kleine geisteswissenschaftliche Fächer. Diese sind an deutschen Privathochschulen ebenfalls deutlich geringer repräsentiert als Rechts-, Sozial-, und Wirtschaftswissenschaften, Medizin und mathematisch-naturwissenschaftliche Fächer (vgl. ebd.; zu kleinen Fächern HRK 2008). Für ein ausgewogenes Fächerangebot kann jedoch auch bei privater Bereitstellung durch entsprechende staatliche Maßnahmen, insbesondere die öffentliche Grundfinanzierung, gesorgt werden (vgl. Jongbloed 2003, 112).

Aus den Argumenten zum Marktversagen lässt sich schlussfolgern, dass die öffentliche Bereitstellung und Finanzierung des Privatgutes Hochschulbildung ökonomisch betrachtet grundsätzlich nicht notwendig ist. Potentiellen Effizienzverlusten kann demnach durch regulative Maßnahmen und staatliche Zuschüsse für private Anbieter und für Nachfrager auch am Markt entgegengewirkt werden. Beispielsweise bekennen sich aber die Bologna-Staaten zu der Auffassung, »[…] dass Hochschulausbildung […] eine vom Staat wahrzunehmende Verpflichtung ist und bleibt […]« (Prag-Kommuniqué 2001). Dies erstaunt v.a. deshalb, weil die öffentlichen Debatten mittlerweile stark an ökonomischen Größen wie Effizienz und Effektivität orientiert zu sein scheinen (vgl. Kohlrausch / Leuze 2007; König 2011). Wie aber die Auffassung der Bologna-Mitgliedsstaaten zeigt, beruht die öffentliche Bereitstellung von Hochschulbildung auf Entscheidungen einer Gemeinschaft, die sich nicht auf das Effizienzkriterium zurückführen lassen. Demzufolge müssen Argumente im Vordergrund stehen, die auf einem anderen als dem präsentierten ökonomischen Begründungszusammenhang beruhen. Gleichzeitig müssen sie so wirkmächtig sein, dass sie in politischen Entscheidungsverfahren mehrheitsfähig sind. Analog fasst Klaus Hüfner in einem Aufsatz über ökonomische, rechtliche und normative Argumente für das öffentliche Gut Hochschulbildung zusammen:

»[…] whether and to what extent states are willing to continue to treat higher education as a public good remains a matter of normative-political decision making on their part« (Hüfner 2003, 344).

Im Folgenden werden Ansätze der sozialwissenschaftlichen Hochschulforschung skizziert, die gesamtgesellschaftliche Zusammenhänge berücksichtigen. Sie können erste Erklärungen dafür liefern, warum sich die öffentliche Verantwortung für Hochschulbildung in Deutschland bis in die Gegenwart als stabil erwiesen hat.

Koordination im deutschen Hochschulsystem: Wandel und Stabilität

Die Hochschulforschungsliteratur legt einen starken Fokus auf die tatsächliche Ausgestaltung von Steuerung und Koordination in nationalen Hochschulsystemen. Mit vielen ihrer Ansätze können nationale Hochschulsysteme einerseits typisiert und andererseits in ihren Veränderungen erfasst werden. Ein mittlerweile klassisches Referenzmodell stammt von Burton Clark (1983). In seinem »triangle of coordination« werden Hochschulsysteme über ihre jeweilige Ausprägung der drei Dimensionen Staat, Markt und akademische Oligarchie charakterisiert. In der Dimension Staat werden Hochschulsysteme danach bewertet, ob Hochschulen in einem öffentlichen System einer engen staatlichen Detailsteuerung unterliegen oder ob Hochschulen – im Rahmen vorgegebener Ziele – weitgehend autonom handeln können. An einem Ende der Dimension Markt steht ein privates Hochschulsystem, das durch Angebot (Hochschulen) und Nachfrage (insbesondere Studierende) im Marktwettbewerb bestimmt ist. Am anderen Ende der Dimension steht ein rein staatliches, wettbewerbsfreies System. Eine weitere Ausprägung ist in dieser Dimension empirisch von Bedeutung: Wettbewerb kann auch innerhalb staatlicher Strukturen als bewusst gewähltes Steuerungsinstrument etabliert sein, wenn Hochschulen in Konkurrenz zueinander stehen, diese aber durch staatliche Akteure und nicht durch die tatsächlichen Nachfrager und ihr »Kauf«-Verhalten ausgelöst wird. Ein Beispiel ist die leistungsorientierte Mittelvergabe für Hochschulen (vgl. z.B. Dohmen / Henke 2011). In der Dimension akademische Oligarchie sind die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler auf der einen Seite autonom handlungsfähig, auf der anderen Seite in ihrem Handeln von den Zielen ihrer Hochschule abhängig. Die Dimensionen Staat, Markt und akademische Oligarchie werden von Clark in einer späteren Version seines Ansatzes ergänzt um die Dimension Organisation (vgl. Clark 1998). Darin bildet die Hochschule als Organisation mit eigenen Zielen und Strategien und mit einer handlungsfähigen Hochschulleitung mit Vertretungskompetenzen nach außen sowie Leitungskompetenzen nach innen den einen Extrempunkt. Den anderen Extrempunkt bildet eine Konstellation, in der eine solche gemeinsame Orientierung fehlt und die Rolle der Hochschulleitung hinter die Handlungsfreiheiten der akademischen Oligarchie zurücktritt. Die Dimensionen akademische Oligarchie und Organisation stehen also in einem unmittelbaren Wechselverhältnis.

Die vier Dimensionen begrenzen ein Koordinationsfeld, in dem sich Hochschulsysteme verorten lassen. Angelehnt an die Arbeit Clarks unterscheidet Dietmar Braun (2001) fünf Governance-Modelle, die sich durch je spezifische Kombinationen von Staat, Markt, akademischer Oligarchie und Organisation auszeichnen. Das für kommunistische und sozialistische Systeme typische Staatsmodell und das britische Collegium-Modell können im Kontext des vorliegenden Beitrags vernachlässigt werden. Drei Modelle sind hingegen für die deutsche Debatte von Bedeutung: Das bürokratisch-oligarchische Modell, das Markt-Modell und das Management-Modell.

Das bürokratisch-oligarchische Modell zeichnet sich durch eine hohe Dominanz staatlicher Akteure aus, während die Bedeutung des Marktes zu vernachlässigen ist. Hochschulen können wegen der staatlichen Detailsteuerung kaum als Organisationen mit eigenen Zielen und Schwerpunkten auftreten, keine strategischen Entscheidungen treffen und unterliegen sogar im operativen Handeln weitgehend staatlichen Vorgaben. Mitglieder der akademischen Oligarchie nutzen diese Schwäche der Organisation Hochschule, um individuelle Forschungsschwerpunkte zu setzen und die Lehre inhaltlich zu füllen. In diesem Punkt entspricht das Modell dem traditionellen Verständnis der modernen deutschen Hochschule, dem Humboldt-Ideal (vgl. Bartz 2005; Würmseer 2010). Dieses ist eng mit der Gründung der Berliner Universität Anfang des 19. Jahrhunderts verbunden. Als ein konstituierendes Grundelement gilt, dass Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler ihren Tätigkeiten in Einsamkeit und Freiheit nachgehen können. Im Mittelpunkt stehen dabei analog zum bürokratisch-oligarchischen Modell Lehrstuhlinhaberinnen und Lehrstuhlinhaber – Ordinarien – mit ihrer Unabhängigkeit von politischen und gesellschaftlichen Akteuren sowie von ihren Kolleginnen und Kollegen.

Das Markt-Modell ist nach Braun für das US-amerikanische Hochschulsystem typisch. Ökonomische Aspekte spielen eine hervorgehobene Rolle. Der Staat gewährt den Hochschulen in hohem Maße Handlungsfreiheiten, diese müssen sich aber im Wettbewerb um potentielle Nachfrager – in der Lehre Studierende – und um finanzielle Mittel gegeneinander behaupten. Folglich beschränkt sich der Staat im Marktmodell auf minimale Regulierung, während Markt- und Wettbewerbsmechanismen eine hohe Bedeutung besitzen. Einfluss und Autonomie der akademischen Oligarchie sind zugunsten der Hochschulleitung und -administration, die eine Hochschule geschlossen nach außen vertritt, begrenzt.

Mit dem Management-Modell werden die Grundideen des New Public Management auf Hochsysteme übertragen. NPM wird als »[…] umfassendes politisches Steuerungsmodell mit dem Ziel, staatliche Dienstleistungen effizienter, effektiver und markt- und bürgernäher auszuführen […]« (Braun 2001, 253) charakterisiert. Das Management-Modell ist damit stark am präsentierten ökonomischen Argumentationsgang orientiert, einen möglichst optimalen Einsatz begrenzter Ressourcen zu erreichen. Es geht aber darüber hinaus und bezieht sich breiter gefasst auch auf eng verknüpfte Elemente wie Autonomie, Wettbewerbsfähigkeit oder Qualitätssicherung (vgl. Würmseer 2010, 54ff.; König 2011, 110ff.). Das Hochschulwesen ist als staatliche Aufgabe festgeschrieben, die Hochschulen besitzen aber im Rahmen der vorgegebenen Kriterien umfangreiche Handlungsspielräume. Die Handlungsspielräume der akademischen Oligarchie sind hingegen dort eingeschränkt, wo Hochschulleitungen Kompetenzen zugeschrieben bekommen, die der strategischen Ausrichtung einer Hochschule an gemeinsamen Zielen und Schwerpunkten dienen. Hochschulen werden zwar unternehmerisch organisiert (vgl. z.B. Clark 1998), trotzdem geht damit aber keine Privatisierungswelle einher (vgl. z.B. Lange / Schimank 2007; Boer / Enders / Schimank 2007).

Warum nun lässt sich mithilfe dieser drei Modelle eine erste Begründung dafür finden, dass das deutsche Hochschulsystem unverändert öffentlich ausgestaltet ist? Zuerst einmal ist festzustellen, dass das bürokratisch-oligarchische Modell und das Management-Modell zwar deutliche Unterschiede aufweisen, gleichzeitig aber beide grundlegend durch öffentliche Bereitstellung und Finanzierung hochschulischer Leistungen geprägt sind. Das Markt-Modell stellt in diesem Aspekt den Gegenentwurf dar. Es wurde aber bereits in einer Vielzahl empirischer Arbeiten gezeigt, dass dieses Modell im deutschen Hochschulsystem nicht umgesetzt ist. Bis in die späten 1990er Jahre galt das deutsche System als typisches Beispiel für das bürokratisch-oligarchische Modell. Das ist besonders deshalb interessant, weil es auch vor dieser Zeit im deutschen Hochschulsystem Veränderungen gegeben hat. In den 1960er Jahren begannen neben dem Humboldt-Ideal Reformideen an Bedeutung zu gewinnen. Einerseits hat in dieser Zeit eine Demokratisierung der Hochschulen stattgefunden, was seither den anderen Statusgruppen neben der akademischen Oligarchie mehr Mitbestimmungsmöglichkeiten einräumt (vgl. Bartz 2006). Andererseits wurden die Studienplatzkapazitäten ausgebaut. Damit sollte nicht nur dem erhöhten Bedarf an Fachkräften durch die Wirtschaft nachgekommen werden, sondern auch zur Verbesserung der Chancengleichheit beigetragen werden. Diese wird im deutschen System einem engeren Verständnis (vgl. Häuser 1983, 26) folgend vorrangig gefasst als formal gleiche Zugangschancen zu Hochschulen für alle, die die für ein erfolgreiches Studium notwendigen Fähigkeiten besitzen. Formale Chancengleichheit ist verwirklicht, wenn Studienplätze nach dem Kriterium der Leistung (die über die Hochschulzugangsberechtigung nachgewiesen wird) vergeben werden und nicht erkauft oder vererbt werden können. In Einklang damit wird in Deutschland aus dem Grundgesetzartikel 12 ein Recht auf einen Studienplatz abgeleitet (vgl. Geis 2007). Die Veränderungen im Hochschulsystem ab den späten 1960er Jahren haben sich jedoch nicht entscheidend auf das grundlegende Kräfteverhältnis der Clark’schen Dimensionen Staat, Markt, akademische Oligarchie und Organisation ausgewirkt. Während das hinsichtlich des Verhältnisses von akademischer Oligarchie und Organisation verwundern mag, erscheint es hinsichtlich der Bedeutung von Markt folgerichtig, weil hier eine starke Orientierung an gesamtgesellschaftlichen Zielen und nicht an individuellen Nutzenerwägungen deutlich wird. Erst die Reformen in den 1990er Jahren führten zu einschneidenden Veränderungen: In Deutschland vollzieht sich zwischen den einzelnen Bundesländern seither ein Wandel hin zum Management-Modell (vgl. z.B. Boer / Enders / Schimank 2007; Lange / Schimank 2007). Diese Entwicklung entspricht einem globalen Trend, denn das Management-Modell stellt mittlerweile das weltweit verbreitete Idealmodell dar. Seine Bedeutung als globales Reformideal geht sogar so weit, dass es nach Einschätzung der Hochschulforschung »[…] weltweit einen hegemonialen Diskurs etabliert [hat], innerhalb dessen sich […] das politische Reformgeschäft allein noch bewegen darf« (ebd., 525). Es setzt sich also wie in anderen Staaten ein Governance-Modell durch, in dem die stärkere Orientierung an den ökonomischen Kriterien Effizienz und Effektivität im Rahmen von Reformen im öffentlichen System verfolgt wird. Somit lässt sich mit den präsentierten Ansätzen der Hochschulforschung zeigen, dass der Wandel hin zu einer stärkeren Ökonomisierung in der Praxis der Hochschulsteuerung nicht mit Privatisierung gleichgesetzt werden kann. Die von Peer Pasternack entwickelte Differenzierung dreier Strömungen hochschulpolitischer Diskurse bietet in Übereinstimmung damit eine Erklärung dafür, warum Reformen nicht zu einem radikalen Systemwandel führen, obwohl das die Effizienzorientierung durchaus nahelegen könnte.

Fehlende Kongruenz hochschul- und parteipolitischer Positionen

Die deutsche Diskussion über Hochschulbildung beruht nach Pasternack (2001) auf divergierenden normativen Zielvorstellungen. Sie gründet demnach mit der konservativen, der marktliberalen und der egalitären Strömung auf »[…] drei konkurrierenden Diskurssträngen […]« (ebd., 35). Insgesamt gibt es gleichzeitig drei zentrale hochschulpolitische Zielbündel. Jeder hochschulpolitischen Strömung werden von Pasternack wie in der Tabelle dargestellt zwei dieser hochschulpolitischen Ziele zugeordnet, so dass es jeweils zu Überschneidungen mit den anderen beiden Diskurssträngen kommt, auch wenn sie diese unterschiedlich begründen (vgl. ebd, 37f.).

Strömungen der hochschulpolitischen Debatte in Deutschland

hochschulpolitische Ziele Diskursstränge Hochschulreform Deutschland
konservativ marktliberal egalitär
Etatismus/Akademische Selbstverwaltung statt unternehmensartiger Strukturen x x
Abbau staatlicher Einflussnahmen/Leistung und Differenzierung x x
Massenqualifikation/Schwächung des Professorats x x

(eigene Darstellung nach Pasternack 2001)

Die Einstellung, dass Etatismus und akademische Selbstverwaltung zentral für das deutsche Hochschulsystem sind, teilen die konservative und die egalitäre Strömung. Allerdings beruht der konservative Begründungszusammenhang auf einem klassischen bildungsbürgerlichen Ideal und dem Ziel, die Autonomie der akademischen Oligarchie beizubehalten. Aus egalitärer Perspektive wird diese Einstellung über die Möglichkeit begründet, Umverteilungen vorzunehmen und die akademische Oligarchie durch staatlichen Einfluss steuern zu können. Das Ziel des Abbaus staatlichen Einflusses, der stärkeren Orientierung an Leistungskriterien und der Differenzierung im System wird von marktliberaler und konservativer Strömung geteilt. Während die konservative Strömung dabei wiederum an die Autonomie der akademischen Oligarchie und an die Förderung von Eliten denkt, ist dieses Ziel in der marktliberalen Strömung mit Wettbewerb und Deregulierung und damit mit einer Neuausrichtung der Steuerung im Hochschulsystem verknüpft. Die Forderung der Massenqualifikation gepaart mit einer Schwächung des Professorats wird sowohl in der marktliberalen, als auch in der egalitären Strömung vertreten. Während erstgenannte als Begründung angibt, dass auf diesem Weg Standortsicherung und eine Flexibilisierung im System möglich sind, begründet letztere dieses Ziel mit dem Streben nach einem breiten Zugang zu Hochschulbildung und der Erhöhung der Mitbestimmung für andere Statusgruppen neben der akademischen Oligarchie.

Die konservative Strömung steht damit in enger Verbindung zum Humboldt-Ideal, die egalitäre Strömung vertritt einige Ziele, die seit den späten 1960er Jahren zentral für Reformen im deutschen Hochschulsystem waren. Beide finden sich wie dargestellt im bürokratisch-oligarchischen Modell wieder. Es zeigt sich aber auch, dass die marktliberale Strömung im Verständnis Pasternacks über die mit dem Management-Modell verbundenen Vorstellungen hinausgeht, da sie mit Forderungen nach Deregulierung und letztlich auch Marktschaffung einhergeht (vgl. ebd., 38f.). Sie könnte daher durchaus als normative Begründung für die Bereitstellung und Finanzierung von Hochschulbildung am Markt gelten. Doch obwohl marktliberale Argumente in der gesellschaftlichen Debatte an Bedeutung gewonnen haben, erweisen sie sich im politischen Prozess nicht als dominant. Dies liegt nach Pasternack darin begründet, dass die hochschulpolitischen Strömungen nicht mit allgemeinen (partei)-politischen Positionen gleichzusetzen sind, sondern in allen Parteien Vertreterinnen und Vertreter aller hochschulpolitischen Richtungen zu finden sind:

»Immer wieder sind im hochschulpolitischen Tagesgeschäft bei unterschiedlichen Einzelproblemen wechselnde Koalitionen zu beobachten. Sie machen die hochschulpolitische Debatte zu einem wesentlichen Teil so unübersichtlich« (ebd., 38f.).

Da einem grundlegenden Wandel der Bereitstellung und Finanzierung von Hochschulbildung jedoch eine politische Entscheidung vorausgehen muss, ist eine Hinwendung zu einem vorwiegend marktgesteuerten, privaten Hochschulsystem so lange nicht zu erwarten, wie die beschriebene Konstellation mit drei hochschulpolitischen Strömungen Bestand hat. Denn der Übergang in ein marktliberales System würde durch Vertreterinnen und Vertreter der beiden alternativen Denk-richtungen – aus unterschiedlichen Gründen – keine Zustimmung finden.

Schlussfolgerungen für die Praxis des deutschen Hochschulsystems

Die Ausführungen in diesem Beitrag zeigen, dass in der ökonomischen Theorie eine fundierte Auseinandersetzung mit der Frage stattgefunden hat, wie Hochschulbildung am besten, d.h. aus ökonomischer Perspektive am effizientesten, bereitgestellt und finanziert werden kann: Über ein privates Hochschulsystem. Da u.a. im deutschen Hochschulsystem jedoch die öffentliche Bereitstellung und Finanzierung dominieren, müssen andere als ökonomische Gründe die Ausgestaltung von Hochschulsystemen bestimmen. Für Deutschland wurde gezeigt, dass die öffentliche Bereitstellung und Finanzierung von Hochschulbildung Tradition haben und auch die aktuellen Reformen vor dem Hintergrund eines Idealmodells verlaufen, das dies nicht grundsätzlich in Frage stellt. Vorhandene marktfreundliche Positionen sind demgegenüber nicht mehrheitsfähig. Dies macht deutlich, warum in Deutschland trotz Hochschulreformen kein grundsätzlicher Wandel von öffentlicher zu privater Hochschulbildung vollzogen wird.

Doch was zeigt der Blick in die Praxis des deutschen Hochschulsystems? Können die präsentierten Argumentationszusammenhänge zur Begründung von Systemeigenschaften beitragen, die mit der Frage nach der öffentlichen oder privaten Verantwortung für Hochschulbildung in engem Zusammenhang stehen? Ein erster wichtiger Aspekt ist die finanzielle Beteiligung von Studierenden über die Einführung von allgemeinen Studiengebühren. In sieben Bundesländern wurden seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Aufhebung des Studiengebührenverbots im Jahr 2005 allgemeine Studiengebühren eingeführt. Die Ausgestaltung der Studiengebührensysteme zeigt, dass es sich dabei um eine Teilprivatisierung handelt. Obwohl die Studierenden an der Finanzierung von Hochschulbildung beteiligt werden, findet die Finanzierung vorrangig auch weiterhin im Rahmen staatlicher Regulierung statt (vgl. Kohlrausch / Leuze 2007, 269). Bisher wurde die Einführung von Studiengebühren als ein Ausnahmefall gefasst, bei dem parteipolitische und hochschulpolitische Grundeinstellungen zusammentreffen. Denn: »Dort, wo Studiengebühren eingeführt wurden, sind die Regierungen bürgerlich dominiert« (Lanzendorf / Pasternack 2008, 61f.). Bisher bestätigt auch die Abschaffung von Studiengebühren in jenen Ländern, in denen sich nach einer Neuwahl die Mehrheitsverhältnisse in den Landtagen geändert haben, diese Erklärung (vgl. Dohmen / Henke 2011, 245). Interessant ist vor diesem Hintergrund aber die aktuelle Entwicklung in Bayern. Dort wird nach einem erfolgreichen Volksbegehren gegen Studiengebühren mit hoher Wahrscheinlichkeit die Abschaffung der Studiengebühren durch die konservativ-liberale Regierungskoalition erfolgen (Bayerischer Landtag 2013). Diese Situation lässt sich auf der Basis der in diesem Beitrag präsentierten Ansätze nicht erklären, sondern bedarf alternativer Erklärungsmodelle.

Eine zweite prominente Fragestellung stellt die Gewährleistung von Chancengleichheit über den Hochschulzugang dar. Nach der egalitären hochschulpolitischen Strömung wird einem öffentlichen eher als einem privaten System zugetraut, Chancengleichheit über die akademische Qualifikation einer breiten Masse der Bevölkerung zu gewährleisten. Wie erwähnt beschränken sich die Regelungen zum Hochschulzugang in Deutschland jedoch auf die Gewährung formal gleicher Zugangsrechte. Dieses gilt »[…] als Garant verbesserter sozialer Chancen […]« (Ash 2010: 263). Nicht systematisch verfolgt wird im deutschen System hingegen die Gewährleistung von Chancengleichheit, die die faktischen Startchancen berücksichtigt (vgl. ebd., 262f.; Häuser 1983, 26f.). Es wird zwar durchaus thematisiert, ob Studieninteressierte aufgrund bestimmter persönlicher oder sozialer Merkmalskategorien an Hochschulen unterrepräsentiert sind und wie dem vorausgehende ungleiche Ausgangsbedingungen beseitigt werden können (vgl. Geis 2007; Kupfer 2004). Trotzdem lassen sich systematische Schieflagen nach wie vor empirisch nachweisen (vgl. z.B. Heine 2010). Es kann beispielsweise gezeigt werden, dass soziodemographische Merkmale, die Bildungsherkunft und das Geschlecht von Studienberechtigten die Entscheidung für oder gegen die Aufnahme eines Studiums oder die Wahl der Hochschulart systematisch beeinflussen. Faktische Unterschiede zeigen sich z.B. zwischen studienberechtigten Frauen und Männern, insbesondere aber hinsichtlich der Bildungsherkunft. Weibliche Studienberechtigte des Jahrgangs 2008 haben sich zu 64% für ein Studium eingeschrieben, männliche Studienberechtigte zu 74%. Von den Studienberechtigten des Jahrgangs 2008, bei denen mindestens ein Elternteil über einen akademischen Abschluss verfügt, haben sich 75% für die Aufnahme eines Studiums entschieden, bei den Studienberechtigten mit Eltern ohne akademischen Hintergrund waren es nur 62% (vgl. ebd., 23ff.). Vor diesem Hintergrund könnte kritisch gefragt werden, ob ein öffentliches System, tatsächlich in dem Maße zur Chancengleichheit beitragen kann, die in einer Gesellschaft gewünscht ist und als Rechtfertigungsgrund für die öffentliche Bereitstellung und Finanzierung von Hochschulbildung angegeben wird. An dieser Stelle kann der Ansatz von Pasternack durchaus eine gute Begründung dafür geben, warum bestehende Probleme nicht offensiver angegangen werden. Hochschulpolitische und damit nicht kongruente parteipolitische Positionen blockieren sich demnach an vielen Stellen gegenseitig. Warum es aber anders als im Fall der Studiengebühren in diesem Fall in Bundesländern mit einer an egalitären Werten orientierten Regierungspartei nicht zu einer stärkeren Unterstützung jener Studierenden kommt, die faktischen Nachteilen ausgesetzt sind, bleibt mit diesem Ansatz unbeantwortet.

Die beiden Beispiele zeigen erste Chancen und Grenzen der dargestellten Ansätze für und gegen die öffentliche und private Verantwortung für Hochschulbildung in Deutschland auf. Der gut ausgearbeitete ökonomische Ansatz spielt faktisch keine Rolle bei der Entscheidung für das öffentliche System oder für die Privatisierung einzelner Elemente. Die beiden anderen Ansätze können zwar zur Begründung der grundlegenden Entscheidung für ein öffentliches System beitragen. Die Reform einzelner Elemente lässt sich damit aber nicht hinreichend erklären, wie der unterschiedliche Umgang mit den beiden exemplarisch aufgeworfenen Fragen der Studiengebühren und der Chancengleichheit durch die Ausgestaltung des Hochschulzugangs zeigt. Daher besteht für die Hochschulforschung nach wie vor die Aufgabe, nach theoretisch fundierten Erklärungen für die Stabilität der öffentlichen Bereitstellung und Finanzierung von Hochschulbildung in Deutschland zu suchen. Diese werden, dies zeigt der vorliegende Beitrag, nicht in der ökonomischen Literatur zu finden sein. Potential liegt vielmehr in der Kombination von Ansätzen, die normativ-politische Argumente aufnehmen (vgl. Hüfner 2003) mit Ansätzen, mit deren Hilfe sich politische Entscheidungen erklären lassen.

 

 

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